سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی؛ (با تأکید بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران)

سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی؛ (با تأکید بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران)

 

ضمیمه	اندازه
7.pdf	319.26 کیلو بایت

سال اول، شماره اول، تابستان 1390، صفحه 153 ـ 171

Islām va Pazhūheshhāye Modirīyatī, Vol.1. No.1, Summer 2011

مجتبی درودی*

چکیده

از آنجا که نظام اسلامی در عصر غیبت باید مبتنی بر نظریه ولایت فقیه باشد و مشروعیت همه ارکان آن به تنفیذ ولی‌فقیه است، می‌توان گفت نظام سیاسی اسلام، مبنای نظام اداری به شمار می‌آید. این پیوستگی و وابستگی دوسویه، زمانی پایدار می‌ماند که همواره نظام اداری هماهنگ و همسو با نظام سیاسی اسلام، مدیریت شود. نظام اسلامی در ایران مبتنی بر همین نظریه شکل گرفته است که گاهی اوقات، ناهمسویی و ناهماهنگی این دو نظام با یکدیگر، منشاء چالش‌های جدی و حتی بحران‌هایی در عرصه اداره امور گردیده است. از این رو، این مقاله به تبیین یکی از ساز و کارهای هماهنگی با عنوان «سلسله‌مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی و تأثیر آن بر قوانین جاری (قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی) در نظام جمهوری اسلامی ایران به روش تفسیری و استنباطی از آیات و روایات می‌پردازد.

کلید واژه‌ها: قانون، نظام اداری، قانون اساسی، ربوبیت تکوینی،‌ ربوبیت تشریعی.

مقدمه

پل اپل‌بی پس از جنگ جهانی دوم، نظریاتی دربارة پیوند سیاست و اداره بیان کرد و بر این باور بود که قانون‌گذاران خط مشیء آینده را ترسیم می‌کنند و مدیران با اجرای سیاست‌ها و خط مشی‌های مصوب، اشکالات و نارسایی‌های آنها را کشف می‌کنند و پیشنهادهایی برای تغییر و تبدیل مقررات ارائه می‌دهند. به این ترتیب، آنان در وضع قوانین و خط مشی‌های آینده سهیم‌اند. از این‌رو، کلیه امور مربوط به قوه مجریه، مقنّنه، قضاییه و نیز خط مشی‌ها و امور اداری دارای اهمیتی یکسانند. به عبارت دیگر، احکام دادگاه را قوانین مقنّنه و قوانین این قوه را عمل قوه مجریه تعیین می‌کند و هر سه با هم کلیه امور سیاسی یک کشور را بر عهده دارند.1

همبستگی بین خط مشی و اداره را در همه مراتب و مشاغل می‌توان یافت؛ در مجلس و دولت بدون برنامه کلی، «اداره» وجود ندارد و بدون اداره، «سیاست» بی‌معناست. چنانکه در ایران مدیران و دستگاه اداری نقش اساسی در تعیین سیاست دارند. آنان در عمل لزوم تنظیم خط مشی و تعیین سیاست در زمینه‌های خاص را تشخیص داده به صورت پیشنهاد، از طریق سلسله مراتب اداری، به هیئت دولت ارائه می‌دهند، هیئت دولت آن را به صورت لایحه‌ای تقدیم قوه مقننه می‌کند. و معمولاً قوه مققنه هم پیشنهادهای دولت را با مختصر تغییراتی به تصویب می‌رساند. این امر، نشان‌دهنده عدم وجود جدایی بین سیاست و اداره است.2 امام خمینی(ره)، بنیان‌گذار جمهوری اسلامی بر اساس نظریه ولایت فقیه، مشروعیت همه ارکان نظام اسلامی را به تنفیذ ولی فقیه می‌دانست و می‌فرمود: «ولایت فقیه در کار نباشد، طاغوت است، اگر به امر خدا نباشد، رییس جمهوری با نصب فقیه نباشد، غیرمشروع است. وقتی غیر مشروع شد، طاغوت است».3

از این‌رو، در اسلام نظام سیاسی مبنای نظام اداری به شمار می‌آید، بلکه تنفیذ ولی فقیه در رأس نظام سیاسی، مشروعیت بخش به آن می‌باشد. این ارتباط و پیوستگی، تا زمانی پایدار است که همواره نظام اداری هماهنگ و همسو با نظام سیاسی و ولایی اسلام مدیریت شود. ولی پس از شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی در ایران، هر از چندگاهی به دلیل سوء مدیریت، اختلال و ناهماهنگی بین دو نظام مزبور پیش آمده و به چالش‌های بنیادین و گاهی اوقات نیز به بحران‌هایی در عرصه اداره امور منجر شده است که خود موجب هدردادن سرمایه‌ها و منابع انسانی و مادی گردیده است. از این‌رو، محقق در این مقاله به تبیین یکی از سازوکارهای هماهنگی با عنوان «سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی»، می‌پردازد. و تلاش می‌کند تا ضمن پاسخ‌گویی به این پرسش‌ که سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی چگونه است؟، به تبیین ارتباط بین ولایت تشریعی خداوند، ولایت تقینی معصوم(ع)، ولایت تقنینی فقیه، قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی بپردازد.

مفاهیم و اصطلاحات

1. نظام اداری: این واژه هم به ساختار و روابط بین واحدها در سازمان و هم به گروهی از افراد که گردهم می‌آیند تا سیاست‌ها و خط مشی‌های مشترکی را به کارگیرند، و برای دست‌یابی به هدف‌های مشترک بکوشند، اطلاق می‌شود.4

2. قانون: معرّب واژه یونانی(Kanon)، به معنای رسم، قاعده، روش و آیین است.5 «قانون» در اصطلاح، گاه به عنوان منبعی از منابع حقوق و در برابر عرف در نظر گرفته می‌شود. در این صورت، مقصود تمام مقرراتی است که از سوی یکی از مراجع ذی‌صلاح وضع شده باشد. قانون، در این معنای عام، علاوه بر مصوبات مجلس، شامل تصویب‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های اداری نیز می‌شود. قانون در اصطلاح حقوق اساسی، به مصوباتی اطلاق می‌گردد که با تشریفات مقرر در قانون اساسی از سوی مجلس شورای اسلامی وضع شده یا از طریق همه‌پرسی، به طور مستقیم انجام گرفته باشد.6 برخی صاحب‌نظران، «قانون» را مجموعه بایدها و نبایدهایی می‌دانند که شیوه رفتار آدمی را در زندگی اجتماعی تعیین می‌کند.7

3. ربوبیت تکوینی: به این معناست که آفریننده‌ای غیر از خدا نیست، و گرداندن جهان نیز با خداوند تبارک و تعالی است.8

4. ربوبیت تشریعی: انسانی که در برابر خداوند تسلیم بوده، حق امر و نهی را برای او قائل باشد، باید فقط فرامین خداوند یا کسی را که از سوی او برای امر و نهی تعیین شده، و یا افرادی که دستورهای آنان، به اجازه او منتهی شود بپذیرد.9

5. قانون اساسی: مهم‌ترین سند حقوقی و سیاسی یک کشور، بیانگر بنیادها، نهادها، ساختارها، مناسبات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، حقوق اساسی، به خصوص نشان دهنده نوع حاکمیت و حکومتی است که در یک نظام سیاسی وجود دارد.10

توحید، مبنای قانون‌گذاری

جهان‌بینی توحیدی، خداوند را هم خالق و هم مالک حقیقی و هم ربّ تکوینی و تشریعی همه جهان هستی و انسان می‌داند. از این‌رو، انسان‌ها آن‌چنان آزاد نیستند که بتوانند در اشیای گوناگون و نیز درباره سایر انسان‌ها،‌هرگونه که بخواهند تصرف کنند و دست به اعتبارهایی بزنند که با مالکیت حقیقی خداوند متعال، تنافی داشته باشد؛ یعنی در جهان‌بینی توحیدی، هیچ فردی حق اعتبار و انشای امر و نهی خارج از چارچوب شرع را ندارد. حتی اجماع افراد یک جامعه، یا همه انسان‌های روی زمین، مبنایی برای وضع قانون شرعی نخواهد بود. به تعبیر دیگر، از آنجا که احکام و مقررات فردی و اجتماعی، باید با مصالح این جهانی و هم با مصالح اخروی و ابدی سازگار باشد و عقل آدمی از کشف وجود و عدم این دو سازگاری ناتوان است، بشر نمی‌تواند قانونی وضع کند که از نظر شرعی مشروع باشد. از این‌رو، انسان فقط در برابر امر و نهی پروردگار تسلیم بوده، یا از فردی که از سوی او برای امر و نهی تعیین شده یا از افرادی که دستورهای آنان به اجازه وی منتهی می‌شود، دستور پذیرفته و پیروی می‌کند و گرنه کسی به طور مستقل، حق امر و نهی به بندگان خدا را ندارد.11

با توجه به مطلب یاد شده و با اشاره به آیاتی از قرآن روشن می‌شود چه کسی شایستگی قانون‌گذاری را دارد.

الف ـ مالکیت خداوند

مالکیت حقیقی، امری تکوینی و واقعی است. قرآن کریم این نوع مالکیت را منحصراً از آن خدا می‌شمرد؛ برخی آیات، اصل مالکیت را برای خدا اثبات می‌کند و برخی دیگر، فراگیر آن را و برخی نیز مالکیت حقیقی را از غیر خدا سلب می‌کند.

1. مالکیت انحصاری خداوند: آیاتی که اصل مالکیت و انحصار آن را برای خدا اثبات می‌کند:

«ذلکم الله ربکم له الملک؛ این است خدا، پروردگار شما، فرمان از آنِ اوست» (فاطر: 13) این آیه به دلیل تقدم خبر بر مبتدا و وجود الف و لام در «الملک» مفید حصر است؛

اوست خدایی که جز او معبودی نیست، همان فرمان‌روایی که از هر عیب مبرا و از هر نقص منزه است. (حشر: 23)

2. فراگیر بودن مالکیت خداوند: آیاتی که بیانگر عمومیت و جامعیت سلطه الاهی و مالکیت حقیقی خداوند سبحان نسبت به همه چیز است:

«لِلَّهِ مُلْکُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما فِیهِنَّ وَ هُوَ عَلی کُلِّ شَیْ‏ءٍ قَدِیرٌ(مائده: 120)؛ فرمان روایی آسمان‌ها و زمین و هرچه که در خود آسمان‌ها و زمین است، از آن خداست و او بر همه چیز قادر است». کلمه «فیهنَّ» در آیه، اشاره به موجودات آسمانی و زمینی است که در خود آسمان‌ها و زمین موجودند.

«وَ لِلَّهِ مُلْکُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما بَیْنَهُما(مائده: 18ـ17)؛ فرمانروایی آسمان‌ها و زمین و هر چه میان آن دو است از آن خداست». کلمه «بینهما» در آیه، اشاره به موجوداتی دارد که در بین آسمان‌ها و زمین است.

از این گونه آیات معلوم می‌شود که هر آنچه در دنیا و آخرت، زمین و آسمان و مابین آنهاست، خواه مجرد یا مادی، مملوک خداست.12

3. نفی مالکیت غیر خداوند: آیاتی که مالکیت را از غیر خدا نفی می‌کند:

«شریکی در فرمان‌روایی برای او نیست».(اسراء: 111)

«بگو کسانی را که به جای خدا (معبود خود) پنداشته‌اید بخوانید، آنان هم‌وزن ذره‌ای، نه در آسمان‌ها و نه در زمین، مالک چیزی نیستند و نه در آنها مشارکتی دارند و نه از جانب آنان برای خدا پشتیبانی است». (سباء: 22)13

ب ـ ربوبیت خداوند

ربوبیت تکوینی و تشریعی هر دو از آن خداست.

آیه 36 سورة جاثیه جامع و بیانگر ربوبیت عام و وسیع الاهی نسبت به آسمان‌ها، زمین، انسان، عوالم گذشته، آینده و همة موجودات مجرد و مادی است.

از نظر قرآن کریم انسان موحد معتقد به ربوبیت تکوینی (آفریننده‌ای غیر از خدا نیست) و هم به ربوبیت تشریعی (خدا، یگانه قانون‌گذار است و فقط باید از او اطاعت کرد) می‌باشد. از این‌رو، منکرین ربوبیت تشریعی، «مشرک» نامیده می‌شوند، چنان‌که دربارة اهل کتاب می‌فرماید: «یهود و نصاری دانشمندان و راهبان خود را به عنوان «رب» به شمار آورده و شریک خدا قرار داده بودند».(توبه: 31)

همانطور که در روایات تفسیر شده است، ایشان اطاعت بی‌چون و چرای آنها را مثل اطاعت خدا واجب می‌دانستند. هر چه آنان می‌گفتند، مانند قانون خدا برایشان محترم بود، چنان که امام باقر(ع) در این‌باره می‌فرماید: «اینکه احبار (دانشمندان) را به عنوان «رب» گرفتند، منظور این نیست که برای آنان روزه گرفتند یا نماز خواندند، بلکه دستورهای خلاف حکم خدا را از آنان اطاعت کردند».14 از این‌رو، پذیرش ربوبیت تشریعی طاغوت‌ها و فراعنه نیز از منظر قرآن شرک به شمار می‌آید؛ چرا که ادعای فراعنه این نبود که ما خالق شما هستیم یا در نزول باران و برکات آسمانی نقش تکوینی داریم، بلکه ادعای اصلی آنان ربوبیت تشریعی بود. آنها می‌گفتند: رشد و کمال شما در پرتو حاکمیت و قانون تدوین شده اندیشه ماست.15

ج ـ حاکمیت خداوند

قرآن کریم حاکمیت مطلق را مخصوص خداوند می‌داند: «إِنِ الْحُکْمُ إِلاَّ لِلَّهِ أَمَرَ أَلاَّ تَعْبُدُوا إِلاَّ إِیَّاهُ(یوسف: 40)؛ حکم، جز، از آن خدا نیست، دستور داده که جز او را نپرستید».

واژة «حکم»، معانی بسیاری دارد. ولی در این آیه، به قرینه عبارت «امر الاتعبدوا الا ایاه» بر معنایی دلالت دارد که لازمه‌اش امر و نهی است؛ یعنی این حاکمیت که مخصوص خداوند است، موجب می‌شود خداوند به بندگانش امر و نهی کند و مردم موظفند که فرامین او را اطاعت کنند.16 چنانکه در قانون اساسی دربارة حاکمیت خداوند چنین آمده است:

حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست. همو، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است، هیچ‌کس نمی‌تواند این حق الاهی را از انسان سلب کند، یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد.17

دـ تسلیم مطلق در برابر خداوند

از دیدگاه قرآن، انسان‌ها باید در برابر خداوند متعال تسلیم مطلق بوده و از دین و آیین او فقط پیروی کنند:

«هر کس چهرة خویش را به سوی خدا تسلیم کند در حالی که نیکوکار باشد...». (لقمان: 22) در حقیقت، واژة «اسلام» به معنای «تسلیم» است. چنانکه حضرت علی(ع) می‌فرماید: «الاسلام هو التسلیم»18 چنانچه در قانون اساسی، یکی از مبانی نظام جمهوری اسلامی را ایمان به خدای یکتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او می‌داند.19

پیروی از احکام الاهی در اختلافات اجتماعی

در اندیشه دینی هنگامی که در جامعه در روابط اجتماعی و حقوقی بین افراد، اختلاف یا برخوردی پیش می‌آید، انسان باید برای دفع و حل آنها، به احکام الاهی رجوع کند: «در موردی که بین شما اختلاف پدید آمد، باید حکمش را از خدا بخواهید».(شوری: 10)

یا در فرازی دیگر می‌فرماید:

«حتی باید طبق حکم خدا حکم کنی و بپرهیز از اینکه تو را فریب‌دهند و باز دارند از اینکه مطابق دستور او قضاوت بکنی» (مائده: 49) یعنی آنچه را که خدا بر تو نازل کرده، نباید آن را نادیده انگاری و حکمی بر خلاف آن صادر کنی.

البته ساحت مقدس پیامبراکرم(ص) به خاطر معصوم بودن، از این مطلب مبرّا بود، ولی خداوند برای تأکید و نیز برای اینکه دیگران هم بدانند احکام خدا دقیقا باید رعایت شود و هیچ تخلّفی از آن انجام نگیرد، این دستور را صادر می‌فرماید.

و ـ نکوهش وضع قانون بدون اذن الاهی

آیات الاهی افرادی را که از پیش خود قانونی را وضع کرده و حلال و حرامی را تعیین می‌کنند، بسیار نکوهش نموده و کار آنان را محکوم می‌کنند:«به اینها بگو آیا خدا به شما اجازه داده (که چنین کاری بکنید)، یا به خدا افترا می‌بندید؟»(یونس: 59)

از این‌رو، کسی که بدون اجازه خداوند، حلال و حرامی را معین کند و قانونی را برای مردم وضع نماید، افترا بر خدا بسته است.20

در نتیجه، از نظر قرآن کریم خداوند متعال به جهت‌دارابودن ربوبیت تکوینی و احاطه علمی به مصالح و مفاسد، حق و عدل را بهتر از دیگران می‌داند. و حق قانون‌گذاری فقط برای خداوند متعال است.21 البته اگر قانون‌گذاری در طول قوانین الاهی و مستند به اجازه او باشد، شرک محسوب نمی‌شود. بلکه پیروی از آن ضرورت می‌یابد. در غیر این صورت، یعنی اگر مستقل و بدون استناد به اجازه خداوند باشد، این قانون از نظر اسلام اعتباری نخواهد داشت و مسلمانان هم به عنوان مسلمان بودن، الزامی به پیروی از آن نخواهند داشت.22

برپایه ایمان به این مبانی، در اصل دوم قانون اساسی، «نظام جمهوری اسلامی» چنین تعریف می‌شود:

جمهوری اسلامی نظامی است بر پایه ایمان به: 1. خدای یکتا (لااله الاالله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او؛ 2. وحی الاهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین؛ 3. معاد و نقش سازنده آن در سیر تکاملی انسان به سوی خدا؛ 4. عدل خدا در خلقت و تشریع؛ 5. امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلام... .23

سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی

اکنون که معلوم گردید حق قانون‌گذاری فقط برای خداوند متعال است، مگر اینکه قانون گذاری در طول قوانین الاهی و مستند به اجازه او باشد، قوانین اسلامی را به طور کلی می‌توان به چهار نوع تقسیم کرد:

1. قوانینی که مستقیم از سوی خداوند متعال صادر شده است؛ عمده قوانین اسلام از این نوع‌اند که یا در قرآن کریم آمده، یا پیامبراکرم(ص) از جانب خداوند آنها را بیان کرده است، و با رجوع به کتاب خدا، سنّت پیامبر و جانشینان معصوم(ع) وی، می‌توان به آنها دست یافت؛

2. احکام و مقرراتی که خداوند، اختیار آن را به پیامبر اکرم(ص) داده، و ایشان به صورت اوامر و نواهی بیان فرموده است؛

3. مواردی که حکم قانونی آن را به امام تفویض نموده است؛

4. مواردی که خالی از حکم بوده و تصمیم‌گیری در آن، با ولی امر مسلمین می‌باشد، تا با توجه به زمینه‌ها و شرایط، به شکل مناسب در چارچوب قوانین شرعی عمل شود.24

با توجه به این چهار نوع قانون اسلامی، به تبیین سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری پرداخته می‌شود:

1. ولایت تشریعی خداوند

خدایی که خالق انسان و جهان،25 به هر چیز آگاه26 و احاطه‌اش نسبت به هر چیز کامل،27 غنی و بی‌نیاز مطلق،28 رحمتش فراگیر29 و منزه از هرگونه عیب و نقص و نسیان30 است، در امر تشریع و قانون‌گذاری، صلاحیت انحصاری دارد و ولایت تشریعی مختص به اوست. حصر در تشریع در مورد پیامبران و امامان نیز استثنا ندارد؛ آنان رسولان و مبلغان پیام الاهی هستند، نه قانون‌گذاران، اگر هم در موارد معدودی، تشریعی از جانب پیامبر انجام گرفته با اذن الاهی بوده است. پس هیچ حکم و فرمانی جز فرمان خداوند مشروعیت ندارد: «ان الحکم الا لله»(انعام: 57). از این‌رو، نظام‌هایی که حاکمیت مطلق خداوند را در عرصه تکوین و تشریع به رسمیت شناخته‌اند، در عرصه قانون‌گذاری با دیگر نظام‌ها تفاوت بنیادین دارند.31

چنانکه امام خمینی(ره) در این باره می‌فرماید:

فرق اساسی حکومت اسلامی با حکومت‌های «مشروطه، سلطنتی و جمهوری» در این است که نمایندگان مردم یا شاه در این گونه رژیم‌ها به قانون‌گذاری می‌پردازند؛ در صورتی که قدرت مقننه و اختیار تشریع در اسلام به خداوند متعال اختصاص یافته است. شارع مقدس اسلام، یگانه قدرت مقننه است. هیچ کس حق قانون‌گذاری ندارد و هیچ قانونی جز حکم شارع را نمی‌توان به مورد اجرا گذاشت.32

از این‌رو، فقیهان و مجتهدان، همگی اسلام‌شناسان و قانون‌دانی هستند که با استناد به منابع، احکام و قوانین الاهی را بیان می‌کنند.

2. ولایت تقنینی معصومان(ع)

یکی از شئون معصومان(ع)، زعامت سیاسی و رهبری اجتماعی است. پیامبراکرم(ص) در زمان حیات خود، به عنوان ولی امر مسلمین، رهبری و مدیریت امور جامعه را به عنوان شأنی از شئون رسالت بر عهده داشت و پیروی از اوامر او، ناشی از حقی بود که خداوند به ایشان واگذار کرده بود: «وَ ما أَرْسَلْنا مِنْ رَسُولٍ إِلاَّ لِیُطاعَ بِإِذْنِ اللَّهِ؛ (نساء: 64) پیامبری را نفرستادیم مگر برای این که با اجازه خداوند پیروی شود».

آن حضرت وظیفه داشت احکام و قوانین الاهی را اجرا و جامعه مسلمانان را اداره کند و در اصلاح امور مادی و معنوی آنان بکوشد. از این‌رو، پیامبراکرم(ص) برای عظمت اسلام و مسلمانان و برقراری نظم و امنیت، دستور صادر می‌کرد، همه امور حکومتی جامعه اسلامی در اختیار ایشان بود و مسلمانان مطیع وی بودند.33 در این زمینه، آیة «النبی اولی بالمؤمنین من انفسهم(احزاب: 6)؛ رسول اکرم(ص) بر مؤمنان از خود آنها سزاوارتر است»، به اولویت بر نفوس، به همان ولایت عامه و زعامت سیاسی اشاره دارد. این ولایت، یکی از شاخه‌های زعامت سیاسی (به معنای عام آن)، ولایت در «قضا و فصل خصومت» است که از مناصب پیامبراکرم(ص) به شمار می‌آید.

چنان که قرآن کریم در این باره می‌فرماید:

«سوگند به پروردگارت که ایمان نمی‌آورند مگر آنکه در نزاع میان خود، تو را داور قرار دهند و از حکمی که تو می‌دهی هیچ دلگیر نشوند و تسلیم محض باشند».(نساء: 65)

هنگامی که پیامبر اکرم(ص) در مقام حاکم اسلامی دستوری را صادر می‌فرمودند، قصد بیان حکم الله واقعی را نداشتند؛ یعنی آنها را به عنوان وحی از جانب خداوند نمی‌دانستند. البته صدور این گونه حکم‌ها، بدون ضابطه هم نبود.چنان‌که ایشان در مقام داوری و قضاوت می‌فرمودند:34 «من در دادگاه به هنگام قضاوت، با شهود و قسم و ضوابط ظاهری حکم می‌کنم و آن حکم قطعی است و باید اجرا شود. اگر هم خلاف باشد، آن کسی که از طریق این حکم، مالی را بگیرد، باید بداند که «آن مال حرام و خبیث و آلوده است». از این‌رو، اگر شخصی بر حسب حکم ظاهری قاضی، از کسی چیزی بگیرد که می‌داند حق او نیست، این آلوده است. ولی حکم در جای خود قطعی است؛ چون حکم قاضی برای فصل و قطع و تمام کردن غائله آمده است، نه برای بیان یک حکم واقع.35

آیه‌های دیگری نیز مانند «اطیعوالله و اطیعوالرسول»(تغابن: 2) یا «و من یطع الرسول فقد اطاع الله» (نساء: 8)، و یا «اطیعواالله و اطیعواالرسول و اولی‌الامر منکم(نساء: 59)، بر این معنا دلالت دارند که قوانین و مقرراتی را که خداوند در اختیار پیامبر اکرم(ص) و پس از ایشان، به امامان معصوم(ع) واگذار نموده و به شکل اوامر و نواهی برای اداره امور اجتماعی مسلمانان و هدایت و رهبری امت اسلامی، به مقتضای موقعیت و شرایط موجود برای دستیابی به اهداف والای الاهی، صادر می‌گردید.36

از این‌رو، پیشنهاد جزیه به اهل کتاب یا صدور فرمان جنگ و...، به عنوان احکام ولایی بر مردم واجب گردید و اطاعت از آن ضروری می‌نموده در دوران امام علی(ع) نیز ملاک همین بود؛ دستور عقب‌نشینی به مالک اشتر در جنگ صفین، یا بر کناری معاویه در روزهای اول حکومت و... را می‌توان از احکام و فرامین ولایی ایشان به شمار آورد.37

3. ولایت تقنینی فقیه

در این مرتبه، پس از ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی حضرات معصومان(ع) در عصر غیبت حضرت ولی عصر(عج)، باید در قانون‌گذاری و صدور احکام ولایی برای اداره امور اجتماعی، به ولی فقیه رجوع کرد. چنانکه در توقیع شریف، مرحوم صدوق در کمال‌الدین، از اسحاق بن یعقوب نقل می‌کند: حضرت ولی عصر(عج) در پاسخ وی مرقوم فرمودند: «اما الحوادث الواقعة فارجعوا الی رواة حدیثنا فانهم حجتی علیکم و انا حجت الله علیهم»؛ در رخدادهایی که اتفاق می‌افتد، به راویان حدیث ما مراجعه کنید؛ زیرا آنان حجت من بر شمایند و من حجت خدا بر آنان هستم.»38

روشن است که مراد از «حوادث واقعه» در این حدیث، رخدادها و پیشامدهای اجتماعی است که با مصالح عمومی جامعه ارتباط دارد و برای مردم اتفاق می‌افتد، نه صرفاً بیان احکام الهی، زیرا رجوع به فقها در احکام، امری بدیهی است. برای نمونه، با پیدایش مواد مخدر یا در ارتباط با هجوم دشمنان به جامعه اسلامی و گرفتن امتیازاتی که منجر به سلطه بیگانه می‌شود، نظیر امتیاز تنباکو در زمان مشروطه باید به فقها رجوع کرد.

از سوی دیگر، منظور از «حجت‌بودن فقها» در همه شئون جامعه، و با وجود آنان برای اداره امور جامعه و قضاوت، نمی‌توان به دیگران مراجعه کرد. منظور از «راویان حدیث» نیز کسانی هستند که اهل معرفت به احادیث و بصیرت در حلال و حرام دین هستند، در نتیجه، جمله «فانهم حجتی علیکم» بر این نکته دلالت می‌کند که فقیه، همة شئون امام معصوم را در جامعه اسلامی دارد. روایت به عصر غیبت نظر داشته و ناظر به جانشینی فقهای شیعه در همه امور، از جمله زمامداری جامعه اسلامی است. همان گونه که در عصر حضور، اگر کسی از سوی امام(ع) بر امری گمارده می‌شد، مردم موظف بودند دستورهای او را اطاعت کنند و مخالفت با وی، مخالفت با امام معصوم(ع) شمرده می‌شد، در عصر غیبت نیز مردم موظف هستند از فقیه، که از سوی معصوم(ع) برای حاکمیت جامعه اسلامی منصوب شده است. اطاعت کنند.39

در این زمینه نیز می‌توان به روایت مقبوله عمر بن حنظله، که از امام صادق(ع) نقل شده است، استناد کرد: «ینظر ان من کان منکم ممن قد روی حدیثنا ونظر فی حلالها و حرامنا و عرف احکامنا فلیرضوا به حکماً فانی قد جعلته علیکم حاکماً...؛ مردم باید دقت کنند و از بین فقهایی که راوی حدیث ما هستند و در احکام حلال و حرام ما صاحب نظرند و با احکام ما (اهل‌بیت(ع)) آشنایی دارند، فقیهی را انتخاب کنند و او را در میان خود به عنوان داور بپذیرند؛ چرا که من او را بر شما حاکم قرار دادم».40

این حدیث بیانگر آن است که فقها از سوی ائمه معصومان(ع)، به عنوان حاکم تعیین شده‌اند و شیعیان در اختلافات خود، باید به افرادی مراجعه کنند که به حلال و حرام الاهی بصیرت و آگاهی دارند، کسانی که حکم آنان را بپذیرند، حکم خدا را پذیرفته‌اند و کسانی که حکم آنان را رد کنند، حکم خدا را رد کرده‌اند.

در این حدیث، جملة «فانی قد جعلته علکیم حاکما»، کلی و مطلق است و مشتمل بر قضاوت، امارت و حکومت می‌شود.41

چنانکه ولایت امر و امامت درعصر غیبت، مطابق قانون اساسی، بر عهده «فقیه» است:

...در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج) در جمهوری اسلامی ایران، ولایت امر و امامت بر عهده فقیه عادل و با تقوا آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است که طبق اصل یکصدو هفتم عهده دار آن می‌گردد.42

اختیارات ولی فقیه

بر اساس نظریه ولایت مطلقه فقیه، ولی فقیه به عنوان عالی‌ترین مقام حکومتی دارای اختیاراتی است که دست او را در ادارة حکومت و هدایت جامعه به سوی سعادت باز می‌گذارد. در مقابل، کسانی نیز اختیارات فقیه را محدود به امر فتوا در احکام فرعی شرعی (احکام اولیه)، مانند نماز، روزه و حج و یا قضاوت به موجب این احکام فرعی و در نهایت، تشخیص احکام ثانوی، بر اساس ملاک تزاحم اهم و مهم و یا عسر و حرج و اضطرار و نظایر آن می‌دانند. طرفداران ولایت مطلقه فقیه، علاوه بر وظایف فوق‌الذکر برای فقهاء، اختیارات ویژه‌ای به نام «احکام حکومتی» نیز قائل هستند.43

جریان قوانین در نظام اداری اسلامی

حاکمیت ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی معصومان(ع) و ولایت فقیه موجب مشروعیت‌بخشی به قوانین جاری در نظام اداری و اسلامی‌شدن آنها می‌گردد.

قوانین جاری در جوامع انسانی، از نظر سلسله مراتب به قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی تقسیم می‌شوند. این سلسله مراتب عبارت است از:

1. قانون اساسی، ارزش پایداری و زیربنایی داشته و به طور معمول و مستقیم، قابل عمل نیست و توسط مجلس مؤسسان یا خبرگان وضع می‌گردد.

2. قانون عادی، قانونی است که در ارتباط با قانون اساسی و یا تفصیل آن و یا در خصوص حل مسائل روزمره و مورد نیاز قوه مجریه یا قضاییه است و توسط مجلس شورا وضع می‌گردد.

3. مقررات دولتی، عبارتند از تصویب نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌ها توسط هیئت دولت یا دستگاه‌های دولتی وضع می‌گردند.44

با ترتیب سلسله مراتب مزبور چگونگی جریان قوانین در نظام اداری اسلامی به شرح ذیل تبیین می‌گردد:

الف. قانون اساسی

سلسله مراتب قانون‌گذاری، پس از ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی معصومان(ع) و ولایت تقنینی ولی فقیه، به قانون اساسی می‌رسد. قانون اساسی هر کشور، شالوده نظام سیاسی، تشکیلاتی آن کشور و اصول و قواعد حقوقی حاکم بر مردم آن سرزمین را بیان می‌کند و به عنوان قانون مادر، هیچ کس حتی قوه مقنّنه حق تخطی از آن یا تجاوز به آن را ندارد.45

محتوای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

قانون اساسی در برگیرنده پایه‌ها، هدف‌ها، روش‌ها، سیاست‌ها، برنامه‌ها و ساختارهای کلی نظام جمهوری اسلامی است و حاکمیت، حکومت، نحوة شکل‌گیری و به جریان افتادن قدرت را با ملاحظه ملی و دینی تعیین نموده است. از آنجایی که خبرگان قانون اساسی، با رأی ملت انتخاب گردیدند و نتیجه کار آنان نیز به تأیید ملت رسید و در میان آنان، گروه زیادی از اسلام‌شناسان حضور داشته و در امر تدوین اصول قانون اساسی حساسیت ویژه‌ای نسبت به رعایت موازین اسلامی اعمال گردید، می‌توان انطباق این قانون با مبانی حقوقی و دینی را اثبات نمود.46

این ادعای را اصل چهارم قانون اساسی، که پس از اصل دوم، از مهمترین اصول آن به شمار می‌آید و حاکم بر سایر قوانین می‌باشد، تأیید می‌کند. بر اساس اصل چهارم، رأی اهل نظر و کلیه تصمیم‌گیری‌های مسئولان جمهوری اسلامی در چارچوب اسلام بوده و طبق این اصل همه قوانین باید محکوم مقررات اسلامی باشند.

اصل چهارم قانون اساسی ج.1.1. عبارت است از:

کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها، باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین دیگر حاکم است. تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.

ب. قوانین عادی

پس از قانون اساسی، مرتبه دیگر در سلسله مراتب قانون گذاری، در نظام اداری «قوه مقننه یا مجلس شورای اسلامی» است که «از ارکان تصمیم‌گیری و ادارة امور کشور است.47 و صلاحیت دارد که «در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی» قانون وضع کند،48 از این‌رو، مجلس شورای اسلامی، تجلّی حاکمیت ملی در امر قانون گذاری است. این حاکمیت بر بخش زیادی از اعمال زمامداری نیز ذی نفوذ بوده، جایگاه والای مردم و قدرت برتر مجلس را نسبت به قوای دیگر در قانون اساسی نشان می‌دهد. بنابراین،

اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بیان روابط قوا، متمایز با نظام پارلمانی می‌باشد و ضمن آنکه زمینه همکاری قوا را فراهم می‌کند. اقتدار و نفوذ قوه مقننه بر قوه مجریه را به نحو چشمگیری نمایان می‌سازد.49

اولین حق مجلس، که مهم‌ترین حق هم هست، حق تقنین» است؛ یعنی حق ایجاد و یا رفع محدودیت هر چیز که برای مردم محدودیتی ایجاد کند یا محدودیتی را از آنها مرتفع سازد، «قانون» است. البته این حق مجلس در چارچوب قانون اساسی، به خصوص اصل چهارم آن است؛ یعنی مجلس نمی‌تواند قانونی بر خلاف اسلام یا سایر موارد اصول قانون اساسی وضع کند و نمی‌تواند از قانون اساسی فراتر رود. به موجب اصل هفتاد و دوم قانون اساسی، این اقتدار و حاکمیت به اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی محدود می‌گردد و تشخیص آن به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده است، بر عهده شورای نگهبان می‌باشد.50

مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان

مجلس شورای اسلامی با همه اقتدار و نفوذی که بر قوای دیگر دارد و با وجود صلاحیت انحصاری‌اش در وضع قوانین و نظارتش بر دستگاه‌ها و مقامات عالی رتبه اجرایی، بدون وجود «شورای نگهبان» اعتبار قانونی ندارد.51 کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به تأیید شورای نگهبان برسد.52 این الزام قانونی به این دلیل است که کلیه مصوبات مجلس از دو نظر باید مورد مداقّه و تأیید قرار گیرند: یکی از جهت عدم مغایرت با احکام اسلامی، دیگر از جهت عدم تعارض با قانون اساسی. و شورای نگهبان، همان نهادی است که این وظیفه را بر عهده دارد.53

ج. مقررات دولتی

مرتبه پایانی در سلسله مراتب قانون‌گذاری «قوه مجریه» است. که توسط هیئت دولت یا دستگاه‌های دولتی به تصویب مقررات دولتی (تصویب‌نامه‌ها،54آیین‌نامه‌ها55 و بخش‌نامه‌ها56) در نظام اداری می‌پردازد.57 یعنی علی‌رغم اینکه حق قانون‌گذاری در جمیع مسائل داخلی و خارجی طبق اصل 71 قانون اساسی، از اختیارات مطلق قوة مقننه است، قانون‌گذار در مواردی، بخشی از حق قانون‌گذاری خود را به قوة مجریه تفویض کرده است. چنان که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، صراحتاً طبق اصل 138 حق وضع مقررات دولتی را برای قوة مجریه شناخته است.58

در اصل 138 قانون اساسی به این موضوع اشاره دارد:

علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری، به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران، حق وضع آیین‌نامه‌ها و صدور بخش‌نامه را دارد. ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت (قوه مجریه) می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذر نماید. مصوبات این کمیسیون در محدودة قوانین پس از تأیید رییس جمهور، لازم الاجراست. تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.59

نتیجه‌گیری

سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری با تأکید بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای سه مرتبه ولایت تشریعی خداوند، ولایت تقنینی معصومان(ع) و ولایت تقنینی فقیه است و بر قوانین جاری در نظام اداری یعنی قانون اساسی، قانون عادی (قوه مقننه) و مقررات دولتی (قوه مجریه) حاکمیت دارند. از این‌رو، پایبندی و التزام عملی مدیران در سطوح گوناگون قانون‌گذاری در نظام اداری به این سلسله مراتب و رعایت شکل‌گیری قوانین در نظام اداری موجب مشروعیت‌بخشی به مقررات دولتی(تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و ...) و اسلامی‌شدن مفاد آنها گردیده و هماهنگی بین دو نظام سیاسی و اداری را در عرصه عمل در پی‌خواهد داشت و موجب افزایش کارایی و اثر بخشی فعالیت‌ها گردیده و سرانجام، به کار آمدی نظام سیاسی منجر می‌شود.

منابع

نهج‌البلاغه، ترجمه محمد دشتی، تهران، اوج علم، 1380

امام خمینی(ره)، صحیفة امام، تهران، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی(ره)، 1378.

امام خمینی(ره)، ولایت فقیه، تهران، مؤسسه تنظیم و نشر اثار امام خمینی(ره)، 1373.

جمعی از نویسندگان مبانی اندیشه اسلامی(4)، زیر نظر محمود فتحعلی، قم مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1383.

جوادی آملی، عبدالله، توحید در قرآن، قم، اسراء، 1388.

جوادی آملی، عبدالله، ولایت فقیه رهبری در اسلام، تهران، رجا، 1367.

جوان آرسته، حسین، مبانی حاکمیت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قم، دبیرخانه مجلس خبرگان رهبری، 1383.

خانجانی موقر، حسن، قانون اساسی در آینة انظار، همدان، دانشجو، 1385.

صدوق، محمدبن‌علی، کمال‌الدین و تمام النعمة، صححه و علق علیه علی اکبر الغفاری، قم، جامعه مدرسین، 1405ق.

حر عاملی، محمد بن حسن، وسائل الشیعه، تصحیح، تحقیق و تذبیل عبدالرحیم ربانی شیرازی و محمد رازی، تهران کتابفروشی اسلامیه، 1376ق.

عابدی جعفری، حسن و علی‌رضا کیمایی، فرهنگ جامع مدیریت، تهران، ثامن الحجج(ع)، 1386.

فیضی، طاهره، مبانی مدیریتی دولتی، تهران، دانشگاه پیام نور، 1367.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ناشر ادارة کل قوانین و مقررات کشور، 1386.

کاتوزیان، ناصر، مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، تهران، مدرنس، 1374.

کلینی، محمدبن یعقوب، الکافی، تصحیح علی‌اکبر غفاری، تهران، مکتبة الصدوق، 1381.

مصباح یزدی، محمدتقی، حکومت اسلامی و ولایت فقیه، تهران، سازمان تبلیغات اسلامی، 1369.

معین، محمد، فرهنگ فارسی، تهران، امیرکبیر، 1371.

موسی‌زاده، رضا، حقوق اداری 1 و 2 کلیات ایران، تهران، میزان، 1377.

نوروزی، محمدجواد، فلسفه سیاسی اسلام، قم، مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)، 1388.

یزدی، محمد، شرح و تبیین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قم، امام عصر(عج)، 1382.

---

* دانش‌آموخته حوزه علمیه و عضو هیأت علمی مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی(ره)

[e-mail]  دریافت: 2/4/90 ـ پذیرش: 8/6/90

---

1. طاهره فیضی، مبانی مدیریتی دولتی، ص 48ـ47

2. همان، ص 48ـ49

3. امام خمینی(ره)، صحیفه امام، ج 9، ص 251

4. عابدی جعفری، حسن و کیمایی، علی‌رضا، فرهنگ جامع مدیریت، ص 374

5. محمد معین، فرهنگ فارسی، ج 2، ص 2627

6. قانون اساسی، اصول، ص 58 و 59؛ ناصر کاتوزیان، مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، ص 122

7. محمدتقی مصباح یزدی، حکومت اسلامی و ولایت فقیه، ص 26

8. همان، ص 38

9. همان، ص 39

10. حسین جوان آراسته، مبانی حاکمیت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ص 17

11. محمود فتحعلی، مبانی اندیشه اسلامی(4)، ص 97 ـ 96

12. عبدالله جوادی آملی، توحید در قرآن، ص 419 ـ 417

13. همان، ص 419.

14. محمدتقی مصباح یزدی، حکومت اسلامی و ولایت فقیه، 39ـ38.

15. عبدالله جوادی آملی، توحید در قرآن، ص 428ـ427

16. محمدتقی مصباح‌یزدی، همان، ص 41

17. قانون اساسی، اصل 56

18. نهج‌البلاغه، ترجمه محمد دشتی، ص 652، ح125.

19. قانون اساسی، اصل دوم.

20. محمدتقی مصباح یزدی، همان، ص 45ـ44

21. یونس: 35.

22. محمدتقی مصباح یزدی، همان، ص ‌47 ـ 46

23. قانون اساسی، اصل دوم

24. حسین جوان آراسته، همان، ص 147

25. یوسف: 16

26. نور: 35 و 65.

27. نساء: 126

28. اخلاق: 2

29. اعراف: 156

30. مریم: 64

31. حسین جوان آراسته، همان، ص 143

32. امام خمینی(ره)، ولایت فقیه، ص 33

33. محمدجواد نوروزی، فلسفه سیاسی اسلام، ص 130

34. «انما اقضی بینکم بالبینات و الایمان»(محمد بن حسن حر عاملی، وسائل الشیعه، ج 18، ص 169، باب 2 روایت1).

35. محمد یزدی، شرح و تبیین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ص 91

36. محمدجواد نوروزی، فلسفه سیاسی اسلام، ص 133؛ مصباح، ص 127

37. محمد یزدی، همان، ص 98

38. شیخ صدوق، کمال‌الدین، ج 2، ص 484

39. محمدجواد نوروزی، همان، ص 150؛ محمد یزدی، همان، ص 83؛ حسین جوان آراسته، همان، ص 106ـ102؛ مصباح یزدی، همان، ص 159.

40. محمد بن حسن حرّ عاملی، همان، ج 18، ص 99

41. جمعی از نویسندگان، همان، ص 137؛ محمدجواد نوروزی، همان، ص 150؛ محمدتقی مصباح‌یزدی، همان، ص 160؛ حسین جوان آراسته، همان، ص 99.

42. قانون اساسی، اصل 105.

43. جمعی از نویسندگان، همان، ص 151.

44. حسین جوان آراسته، همان، ص 137 و محمد یزدی، همان، ص 20؛ ناصر کاتوزیان، همان، ص 123

45. حسن خانجانی موقر، قانون اساسی در آینة انظار، دیباچه.

46. حسین جوان آراسته، همان، ص 150

47. قانون اساسی، اصل 7

48. همان، اصل 71

49. حسین جوان آراسته، همان، ص 151

50. محمدیزدی، همان، ص 440

51. قانون اساسی، اصل 93

52. همان، اصل 94

53. حسین جوان آراسته، همان، ص 154

54. به مواردی گفته می‌شود که جمعی مانند هیأت وزیران به آن منتهی شده، تصمیم گرفته و مطالب مستقل را در نظر بگیرند (محمد یزدی، همان، ص 628)

55. روش اجرای یک قانون را مشخص کند، چه تهیه کننده و تصویب کننده فرد باشد یا جمع (همان)

56. دستورهای موقتی است که از سوی مسئول دستگاه صادر می‌شود و برای افراد زیر مجموعه لازم الرعایه است. (همان)

57. همان، ص 49

58. رضا موسی‌زاده، حقوق اداری 1 و 2 کلیات ایران، ص 149

59. قانون اساسی، اصل 138

منبع:http://modiriyati.nashriyat.ir/node/10