موافقتنامه های اجرایی نیاز به تصویب کنگره امریکا ندارد

موافقتنامه های اجرایی نیاز به تصویب کنگره امریکا ندارد

در گفت وگوی «اعتماد» با دکتر حسین محمد نبی مطرح شد

نویسنده: آرمان محمودیان


     چه خوب، چه بد، مذاکرات ایران با شش قدرت جهانی جهت رسیدن به یک توافقنامه جامع تمدید شد: تمدیدی که بیش از هر چیز ذهن تحلیلگران و علاقه مندان را به تاثیر احتمالی انتخابات میان دوره یی کنگره ایالات متحده امریکا مشغول کرده است زیرا که از هم اکنون احتمال کنترل مجلس سنای امریکا توسط حزب جمهوریخواه که ظاهرا دل خوشی هم از مذاکرات اتمی ندارد، باعث نگرانی پاره یی از علاقه مندان و مشتاق نیل به یک توافق جامع و نهایی شده است. از این رو به سراغ دکتر حسین محمد نبی، مدرس دانشگاه، وکیل دادگستری، عضو هیات مدیره و نایب رییس کانون وکلای دادگستری مرکز و مشاور امور بین الملل رفتیم تا نظر وی را به عنوان یک حقوقدانی که سوابق جدی دیپلماتیک و بین المللی نیز در کارنامه خود دارد در مورد دامنه قدرت تاثیر گذاری قوای مقنن کشورها در این قبیل از توافقات بین المللی جویا شویم.
    چنانچه متن توافق در قالبی قرار گیرد که نهاد قانونگذاری باید آن را تصویب کند به نهاد قانونگذاری واگذار خواهد شد که از این جهت این توافق و معاهده دارای اهمیت بیشتری است اما باید بدانیم که واگذار کردن تصویب معاهده به سیستم های قانونگذاری 1+5 نیز مشکلاتی در بر خواهد داشت
    در معاهدات رسمی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موجب اصل 77 همان طور که گفته شد تصویب معاهدات بین المللی نیاز به تصویب در مجلس شورای اسلامی دارد و تحت عنوان عهدنامه، مقابله نامه، قرارداد و موافقتنامه گفته شده است که در اصل 125 نیز غیر از موارد مذکور پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی نیز پس از ارسال به مجلس و تصویب آن قابل اجرا خواهد بود
    
    برای شروع بحث و داشتن یک تصویر کلی از مبحث، به عنوان یک استاد حقوق بین الملل توافقات و به طور کلی معاهدات بین المللی را قایل به چند دسته بندی می دانید و چه انواعی برای آن قایل هستید؟
    به نظر بنده لازمه شناسایی ماهیت حقوق بین الملل را بدوا باید شناخت نظام های مختلف حقوقی در سطح بین الملل دانست و اصول و قواعد آن را شناخت.
    و اگر به ماده 11کنوانسیون وین 1969 توجه بشود، نحوه و چگونگی التزام بستگی دارد به توافق و نظر کشورهای طرف و این موضوع محدودیت ندارد. معاهده می تواند رسمی و تشریفاتی باشد یا ساده و در مهلتی کم و به سرعت تهیه شود که در خصوص مذاکرات 1+5 در واقع طولانی است. آنچه به عنوان خصیصه توافق بین الملل مد نظر است این است که در نخست آنکه موضوع مشمول حقوق بین الملل باشد و نه حقوق داخلی یک کشور معین، ثانیا دو یا چند جانبه باشد و نه یک جانبه، ثالثا هیچ گونه شرط صوری برای توافق لازم نیست و رابعا با تعیین دولت ها یا سازمان های بین المللی و نه اشخاص خصوصی منعقد شده باشد.
    به هر حال توافقات بر خلاف معاهده می تواند شفاهی یا حتی به طور ضمنی انعقاد یابد. در رای شماره A/B.53 مورخ 1933 دیوان دائمی دادگستری بین المللی اختلافات نروژ و دانمارک اظهارات شفاهی وزیر خارجه نروژ الزام آور تلقی شد. البته رای مورخ 21 دسامبر 1962 دیوان بین المللی دادگستری در قضیه آفریقای جنوب غربی اعلام شد که کاربرد یک اصطلاح و عنوان خاص در روابط بین کشورها، عامل اساسی برای تعیین خصوصیت یک توافق به تعهد بین المللی نمی تواند باشد اما مورد توجه است.
    به هر حال کنوانسیون های وین 1969 و 1986 معاهده را به معنای توافق بین المللی که به صورت نوشته بین دولت ها یا سازمان های بین المللی انعقاد می یابد تفسیر می کند و آن را تابع حقوق بین الملل می داند. تصویب معاهدات با توجه به اصل 77 قانون اساسی پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی در ایران اجرایی خواهد شد. (معاهدات تحت عناوین عهد نامه، مقاله نامه، قرارداد و موافقتنامه قید شده است).
    
    عهدنامه
    معاهده یی می دانند که با تشریفات کامل و رسما در خصوص روابط اساسی بین دو یا چند کشور منعقد می شود. (مانند عهدنامه های مودت بین ایران و اتریش، اسپانیا و ایران و...)
    
    موافقتنامه
    معاهداتی که روابط دو کشور را در زمینه های تجاری، اقتصادی، فرهنگی، مالیاتی، حمل و نقل و... تنظیم و امضا می شود و باعث تعهدات دو جانبه می شود موافقتنامه می نامیم.
    
    کنوانسیون ها:
    مقابله نامه یا کنوانسیون به معاهداتی می گویند که چند جانبه است و بین کشورهای متعدد تنظیم می شود که با امضای آنها تدوین قواعد حقوقی را در پی خواهد داشت.
    
    پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی
    اصطلاح پیمان های مربوط به اتحادیه های جهانی در اصل 125 قانون اساسی ایران مورد توجه قرار گرفته است.
    
    تفاهمنامه ها
    در این خصوص می دانیم که پس از امضا تفاهمنامه بلافاصله قابلیت اجرا دارد و با تبادل اسناد مورد تصویب لازم الاجرا می شود. یادداشت تفاهم ها معمولابین مقامات اداری و قوه مجریه کشورها به امضا می رسد در زمینه های گوناگون اقتصادی، فرهنگی، تجاری، فنی و...
    
    پروتکل:
    در خصوص پروتکل نیز باید گفت به آن توافق متمم یا الحاقی می گویند که به یک معاهده اضافه می شود.
    
    فرای تقسیم بندی که لحاظ داشتید، به طور کلی در نظام های حقوقی مختلف (رومی-ژرمنی، کامن لاو مختلط) دیدگاه قوانین اساسی نسبت به تایید این معاهدات بین المللی توسط مجلس ملی کشورها چگونه است؟
    نظام های حقوقی که در توسعه حقوق بین الملل نقش داشته اند می توان نظام حقوق نوشته یا رومی – ژرمنی دانست. در حقوق نوشته از لحاظ ذهنی تفکیک ناپذیر است. در حقوق عرفی یا حقوق کامن لاقابل تشخیص نیست و در واقع شناخت علت حقوقی است. حقوقدانان مختلفی در واقع حقوق بین الملل را به پنج طبقه تقسیم کردند: حقوق رومی،ژرمنی، آنگلوساکسن یا کامن لا، اسلام، اسلاو اما بعضی فقط به دو دسته معتقد هستند: رومی-ژرمنی یا حقوق نوشته، آنگلوساکسن یا کامن لا.
    درنظام حقوقی رومی-ژرمنی به جز انگلستان کشور های شرق اروپا وامریکای لاتین قواعد حقوق رومی ژرمنی را اعمال می کنند.
    در مورد حقوق کامن لایاعرفی، این نظام شامل کشورهای انگلستان، امریکا، کانادا، استرالیا و زلاند نو و کشورهای مشترک المنافع است و قواعد آن کمتر از حقوق رومی – ژرمنی تغییر می کند.
    منابع حقوق در نظام کامن لاعبارت است از آرای قضایی و قانون، عرف و عادت و دکترین. البته از قرن 19 قضات دادگاه ها به تبعیت از قواعدی که قضات سابق پذیرفته اند ملزم شده اند و نظرات آنان به صورت رویه قضایی قابلیت اجرا پیدا می کند. البته تایید معاهدات بین المللی توسط کشور های مختلف یکسان نیست و تعدادی از کشور ها تصویب معاهدات توسط مجلس ملی آنها صورت می گیرد و در بعضی از کشورها فقط توسط قوه مجریه و بعضی از کشورها نیز توسط مجریه و مقننه هر دو صورت می گیرد.
    
    با توجه به توضیحات قبلی خود و تقسیم بندی هایی که در ابتدا در مورد معاهدات بین المللی فرمودید، در کدام دسته از تقسیم بندی های معاهدات بین المللی تایید و تصویب توسط مجالس ملی ضروری و لازم و در کدام موارد غیر ضروری است؟
    در حقوق ایران معاهدات به تصویب مجلس شورای اسلامی و سپس تایید شورای نگهبان و پس از آن امضای ریاست جمهوری با انتشار آن قابلیت اجرا پیدا می کند. در حقوق بین الملل تصویب معاهدات به لحاظ تفاوت سیستم های قانونگذاری با توجه به قانون اساسی به 3 گروه تقسیم می شود: 1- در بعضی از کشورها تنها رییس کشور یا پادشاه صلاحیت تصویب معاهدات را برعهده دارند. 2- تعدادی از کشورها قوه مقننه واجد صلاحیت انحصاری است. 3- اما در این دسته به لحاظ طبقه بندی در قانون اساسی بعضی از کشور ها بعضی از معاهدات به تصویب قوه مجریه می رسد و برخی دیگر به تصویب قوه مقننه.
    
    خب جناب دکتر، به اندازه کافی با مباحث آکادمیک وقت تان را گرفتم، حال می خواهم بحث را به موضوع روز بحث تمام جوامع ایرانی و حتی دغدغه آنان یعنی مذاکرات ایران با 1+5 بکشانم، اگر طرفین مذاکره موفق به دستیابی به یک توافق بشوند، این توافق از حیث تقسیم بندی و انواع معاهدات بین المللی در کدام طبقه و دسته قرار دارد و به طور کلی چه عنوانی برای آن مناسب است؟
    در معاهدات رسمی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موجب اصل 77 همان طور که گفته شد تصویب معاهدات بین المللی نیاز به تصویب در مجلس شورای اسلامی دارد و تحت عنوان عهدنامه، مقابله نامه، قرارداد و موافقتنامه گفته شده است که در اصل 125 نیز غیر از موارد مذکور پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی نیز پس از ارسال به مجلس و تصویب آن قابل اجرا خواهد بود. اما در صورت توافق با توجه به مذاکرات در حال اجرا به لحاظ معاهدات بین المللی در کشور ما شرایط حاکم بر روابط سیاسی، اقتصادی، فرهنگی با سایر کشور ها یا سازمان های بین المللی خواهد بود و باید گفت مسائل حقوقی با تاکید به نکات مذکور مورد توجه است و لذا عادی بودن روابط یا وجود تنش در روابط بین المللی در ساختار حقوقی و تفاهم و توافق و معاهدات قطعا دارای تاثیر است. با این توضیح می گویم که این توافقات را باید به عنوان تحولات سیاسی از اقدامات اداری و اجرایی در زمان های عادی و همچنین توافق های اساسی بین دو کشور باید تفکیک کرده در واقع آنچه در 1+5 در حال بررسی است، تحولات سیاسی و جهانی و مذاکرات و مسائل مختلف از جمله انرژی هسته یی و بحث لغو تحریم های امریکا و اروپا و سازمان ملل متحد نیز مورد توجه همه طرفین است پس با یک معاهده عادی موضوع بسیار متفاوت است. ما خواستار لغو کلیه تحریم ها و برگشت پرونده ها از شورای امنیت به سازمان IAEI و ادامه اقدامات قانونی در جهت حق داشتن انرژی هسته یی و مصرف آن در امور صلح آمیز هستیم، به همین لحاظ است که برای برگشت اعتماد فی ما بین مذاکره کنندگان این دوره به خصوص جناب آقای دکتر ظریف، وزیر امور خارجه و سایر همکاران برای جذب اعتماد طرفین مذاکره نهایت دقت و سعی خود را کرده و می کنند تا منافع ملی ما و حقوق اساسی و بین المللی ما خدشه دار نشود که باید به آنها دست مریزاد گفت. بنابر این معاهدات در خصوص مطالب مختلف و تنظیم جزییات در هر مورد را باید جداگانه مدنظر قرار داد و این معاهدات بین المللی است و قابلیت اجرا خواهد داشت.
    
    ایالات متحده امریکا طرف اصلی مذاکره کننده با ایران است که اصلی ترین و جدی ترین تحریم های وضع شده علیه ایران از مسیر تصویب کنگره این کشور اعمال شده است، ساختار حقوقی و قانونگذاری امریکا نسبت به تایید و تنفید معاهدات بین المللی منعقد شده از سوی دولت این کشور از حیث ضرورت یا عدم ضرورت به رای گذاشتن آن معاهده چه دید و نگرشی دارد؟
    در باب تحریم ها می بینیم که تحریم های امریکا از نظر حقوق بین الملل غیر مشروع است و بیشتر در اجرای مقاصد سیاسی عمل شده و می شود و روش های مغایر با قانون است و ابزاری در تعقیب سیاست خارجی آنهاست. شاید به قول متخصصان نوعی جنگ اقتصادی تلقی می شود و البته وجود قدرت های اقتصادی صهیونیستی در امریکا باعث این اقدامات سیاسی شده است. در این خصوص باید گفت که تحریم ها آنچنان که آنان می خواستند نشد اما اثرات مخربی نیز در اقتصاد ما داشته است.
    که دولت جدید سعی کرده است تا این آسیب ها را مهار کند. اقدام یک جانبه امریکا خارج از آنچه در قطعنامه های سازمان ملل است ناقض اصل هم زیستی مسالمت آمیز در میان دولت هاست و اقدامات آنان مخالف صریح موازین بین المللی است و وجاهتی ندارد البته تصویب معاهدات در امریکا با توجه به بند 2 از ماده 2 قانون اساسی امریکا مصوب 1787 ریاست جمهور می تواند با کسب نظر و توافق کنگره معاهدات را امضا کند و با امضای او قدرت قانونی پیدا می کند.
    
    با توجه به دید و نگرش کلی ساختار حقوقی-قانونگذاری امریکا نسبت به رای گیری در کنگره امریکا در مورد معاهدات بین المللی امضا شده توسط دولت این کشور، در صورتی که امریکا و همتایانش موفق به یک توافق نهایی با ایران شوند، آیا این توافق نیازمند رای گیری در کنگره و تصویب آن توسط نمایندگان امریکایی هست؟
    با توجه به توافق 2013 گروه 1+5 که در ماه نوامبر انجام شد همان گونه که گفته شد موافقتنامه ماهیت سیاسی داشت و در واقع معاهده تلقی نمی شود و چنین موافقتنامه یی نیاز به ارسال به مجلس ندارد اما اگر نحوه تنظیم آن یعنی نحوه معاهدات حقوق بین المللی را داشته باشد نه بیانیه سیاسی، بدیهی است باید به تصویب مجلس برسد پس اهمیت محتوای توافق است.
    چنانچه متن توافق در قالبی قرار گیرد که نهاد قانونگذاری باید آن را تصویب کند به نهاد قانونگذاری واگذار خواهد شد که از این جهت این توافق و معاهده دارای اهمیت بیشتری است اما باید بدانیم که واگذار کردن تصویب معاهده به سیستم های قانونگذاری 1+5 نیز مشکلاتی در بر خواهد داشت. همان گونه که گفته شد در مورد دولت امریکا ریاست جمهوری کشور مذکور با نظر و توافق کنگره معاهدات را منعقد می کند. البته قانونا باید 3/2 سناتورهای حاضر در جلسه به این معاهده رای دهند و به هر حال متعاقب آن تصویب معاهدات به امضای ریاست جمهوری خواهد رسید. در سال های گذشته به لحاظ اینکه مجلس قانونگذاری امریکا در چنین مواردی کسب اخذ 3/2 آرا مشکلاتی ایجاد کرده است کمتر سیر جریانی معاهدات به کنگره فرستاده می شود و ریاست جمهوری و دولت توافقات بین المللی را غیر از معاهدات رسمی می نامند و آن را به عنوان موافقتنامه های اجرایی که می توان آن را معادل تفاهمنامه و تصویب آنها را در صلاحیت رییس جمهور دانست نیاز به تصویب مجلس پیدا نمی کند و ریاست جمهوری این گونه معاهدات را به عنوان موافقتنامه های اجرایی امضا می کند. (مانند بیانیه الجزایر و موافقتنامه های مختلف از جمله ژنوسید 1949) .
    اخباری که تاکنون از مواضع نمایندگان و سناتور های امریکایی منتشر می شود، حاکی از مخالفت های جدی برخی از آنان با هرگونه توافق نهایی با ایران است، به نظر شما به عنوان یک حقوقدان، دولت امریکا از چه راه حل های حقوقی برای تخفیف نقش کنگره یا به اصطلاح دور زدن این نهاد می تواند بهره برداری کند؟ و به طور کلی آیا ریاست جمهوری امریکا می تواند تصمیم کنگره را وتو کند؟
    قسمتی از مواضع نمایندگان مجلس امریکا برای کم کردن فشارهای گروه های داخلی آنها از جمله یهودیان پر نفوذ است. کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان امریکا جلساتی داشته است که به دولت اوباما این فشار را وارد می کنند که باید تحریم ها لغو نشود و تولید سانتریفیوژها نیز متوقف شود و مخالفت خود را با توافق جامع 1+5 در دستور کار قرار داده اند. به نقل از آقای اد رویس، رییس کمیته روابط خارجی که گفته است هر نوع توافق باید به تصویب کنگره برسد اما اختیار ریاست جمهوری یعنی آقای اوباما را برای لغو موقت تحریم ها فاقد اشکال دانسته اما برای لغو کامل می گوید نظر کنگره باید گرفته شود. از طرفی به گفته منابع آگاه رییس جمهوری امریکا نیز با کنگره رایزنی های فراوانی داشته علی الخصوص اخیرا در دو روز گذشته گفته است برای تمدید مذاکرات ژنو به دنبال اخذ موافقت کنگره است تا ادامه مذاکرات ژنو صورت پذیرد.
    
    فرض کنیم در نهایت کنگره امریکا با این توافق مخالفت کرد، ایران از چه حقوقی بر خوردار است و آیا از حق اقامه دعوا در محاکم بین المللی برای درخواست خسارت برخوردار است؟
    در جای دیگری از سوالات جنابعالی گفتم اگر در قالب معاهدات چند جانبه باشد با توجه به مواد 12 و 14 کنوانسیون وین 1969 درباره حقوق معاهدات امضای معاهده ملاک قطعی شدن آن است. در این خصوص ممکن است مشکلات زیادی در پیش روی باشد یعنی شش کشور باید هر یک با توجه به قانون اساسی خود عمل کنند و ما نیز بر اساس اصل 77 اقدام کنیم. به هر حال اگر متعاهدین به انجام معاهده تخلفی انجام دهند قطعا موجبات اعتراض وجود دارد. اگر چه در خصوص تنظیم تفاهمنامه ها و موافقتنامه ها نیز آنچه مورد توافق قرار گرفته اگر هر یک از طرفین از انجام تعهدات و تفاهمات خودداری کنند قانونا می توان به آن معترض بود.
    
    بر گردیم به تهران، شهری که در آن با شما گفت وگو می کنم، شما همچون هر حقوقدان دیگری به خوبی با قانون اساسی که هم قطاران تان پیش نویس آن را نوشتند و مردم به آن رای دادند، آگاه هستید، آیا توافق نهایی ایران با 1+5 نیازمند چراغ سبز مجلس است؟
    در این خصوص در حقوق ایران تفکیک بین توافق های ساده و معاهدات رسمی وجود دارد. معاهدات بر اساس اصل 77 قانون اساسی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و سپس تایید شورای نگهبان و متعاقب آن امضای ریاست جمهوری اما درباره تفاهمنامه ها نیازی به تصویب مجلس نیست، خوشبختانه همکاری سه نهاد قوه مقننه، مجریه و قضاییه در جهت حفظ منافع ملی بسیار عالی است و مشورت های لازم و رهنمود های مقام معظم رهبری نیز در این جهت مد نظر همه مسوولان است. به نظر این جناب این مورد با هماهنگی و همراهی سه قوه قابل انجام است.
    
    خب دولت یازدهم و رییس جمهور آن که منتخب اکثریت آرای جامعه ایران هستند به عنوان تکرار صدای ملت، در قبال مجلس از چه حقوقی برخوردارند و به نظر شما رییس جمهوری ایران دارای حقی که به طور ضمنی موجب وتو رای مجلس بشود، هست؟
    همان طور که گفته شد تفکیک قوا مورد عنایت است و دولت تدبیر و امید نیز با توجه به شفاف سازی و طرح مسائل مهم با نمایندگان مجلس و قوه قضاییه قطعا توفیق خواهند داشت. حدود اختیارات ریاست جمهوری در قانون اساسی ما مشخص است و لذا در این خصوص که وتو رای مجلس به ریاست جمهوری داده شده باشد در قانون اساسی به آن اشاره نشده است.
    
    به عنوان یک حقوقدانان که سابقه مسوولیت های دیپلماتیک را نیز داشته اید، توصیه شما به همکاران تان در وزارت خارجه برای تحکیم منافع ملی ایران در قبال پروسه تصویت معاهده در مجلسین طرفین مذاکره بالاخص کنگره ایالات متحده امریکا چیست؟
    آنچه باید به اطلاع برسانم این است که خوشبختانه پس از شروع به کار جناب آقای دکتر روحانی، ریاست محترم جمهوری و تعیین برادر عزیزمان جناب آقای دکتر جواد ظریف اقدامات بی نظیری در حفظ منافع ملی ایران و شفافیت صورت گرفته است. خود غربی ها در حال حاضر می دانند بهانه های گذشته را دیگر نمی توانند دنبال کنند زیرا صلح آمیز بودن برنامه هسته یی ایران بر همگان محرز شده و آژانس بین المللی انرژی اتمی نیز اقدامات ایران را فاقد اشکال می داند اگرچه در فشار کشورهای غیردوست نیز قرار دارد و اقداماتی که دوستان ما در وزارت امور خارجه انجام داده و می دهند ایستادگی تیم مذاکره کننده و ادامه مسیر تا رسیدن به توافق جامع با حفظ حقوق حقه ما است و وجود مشورت های متخصصان حقوق بین الملل و تبیین نظرات مسوولان ایران لازمه ادامه کار است اگرچه مذاکرات فشرده و خسته کننده است اما دوستان ما توان حل مشکلات بزرگ تر را نیز دارند. باید طرف مقابل را مجاب به پذیرش آنچه برد- برد است وادار کنند. به هر حال امیدواریم مشکلات پیش روی جمهوری اسلامی ایران در این زمینه مرتفع شود. به امید و آرزوی سربلندی ایران.
    
منبع:
 روزنامه اعتماد، شماره 3014 به تاریخ 30/4/93، صفحه 11 (حقوق)